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政策文件：《中山市人民政府關(guān)于進一步推行和完善我市農(nóng)村股份合作制改革的指導意見》

《中山市人民政府關(guān)于進一步推行和完善我市農(nóng)村股份合作制改革的指導意見》（中府〔2018〕28號）于2018年3月底印發(fā)。根據(jù)《中山市行政機關(guān)規(guī)范性文件管理規(guī)定》（中府〔2015〕14號）的相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)就文件解讀如下：  

一、文件的修訂背景說明  

2002年5月，市政府出臺了《關(guān)于推行農(nóng)村股份合作制改革實施辦法（試行）》（中府〔2002〕54號），用于指導全市推行農(nóng)村股份合作制改革，按照我市規(guī)范性文件管理規(guī)定，該實施辦法屬于試行文件，應根據(jù)社會管理發(fā)展需要和實際進行修訂或撤銷。但鑒于我市農(nóng)村股份合作制改革涉及廣大農(nóng)民切身利益的，需要經(jīng)過一定的時間讓群眾接受和適應，以保證農(nóng)村社會的穩(wěn)定，該實施辦法一直延用至今。隨著依法行政、規(guī)范行政的要求不斷提高，清理修訂不適合的規(guī)范性文件勢在必行，為此，按照《中山市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)2016年度市政府規(guī)范性文件制定修改計劃的通知》（中府辦電〔2016〕13號）有關(guān)要求，市法制局把該《實施辦法》納入我市2016年清理規(guī)范性文件的范圍。  

實踐證明，農(nóng)村股份合作制是新形勢下農(nóng)村集體管理體制改革的有效形式，是深化農(nóng)村其它改革的基礎(chǔ)性工程，是促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型的有效機制。我市農(nóng)村股份合作制改革實施至今已超過10年，大部分鎮(zhèn)區(qū)、村組的組織實施是良好的、效果是顯著的，為完善我市農(nóng)村集體經(jīng)營管理制度，協(xié)調(diào)農(nóng)村生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系之間的關(guān)系，理順農(nóng)村各項利益矛盾，促進經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定發(fā)揮了重大作用。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的加快，農(nóng)村股份合作制的內(nèi)部管理機制、經(jīng)營制度、治理機制等與預期目標存在一定差距，農(nóng)村深層次的矛盾逐步凸顯，改革出現(xiàn)了一些不可忽視的困難與問題。特別是由于各鎮(zhèn)區(qū)的發(fā)展情況不一，對改革的認識和推進的深度存在差異，具體表現(xiàn)為：有的沒有實行或堅持固化股權(quán)，有的內(nèi)部管理機構(gòu)和運行機制不健全，有的組織章程不明晰、管理不到位，有的不按章程辦事等，這些都是我市農(nóng)村股份合作制改革不到位、執(zhí)行不到位的表現(xiàn)，亟待解決和完善。  

二、文件主要內(nèi)容  

我市戶籍改革正全面推進，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展步伐不斷加快，深化完善農(nóng)村股份合作制改革是維護農(nóng)村集體組織成員合法權(quán)益，化解基層矛盾糾紛的基礎(chǔ)性工作，農(nóng)村股份合作制改革的根基不能動搖，為此，我們立足于在原實施方案的基礎(chǔ)上，結(jié)合中央、省有關(guān)法律法規(guī)和政策要求，以及我市當前農(nóng)村改革工作重點，以“進一步推行和完善”為核心內(nèi)容，將《實施辦法（試行）》修訂為《關(guān)于進一步推行和完善我市農(nóng)村股份合作制改革的指導意見》。為做好這次修訂工作，一方面，牽頭部門進行了大量的市內(nèi)、市外專題調(diào)研工作，分析和總結(jié)了各地實施農(nóng)村股份合作制成功的經(jīng)驗做法、存在的困難和問題，有針對性地作為補充和修訂實施方案的具體內(nèi)容；另一方面，根據(jù)2002年以來各種法律法規(guī)和政策的修訂和調(diào)整，對原試行辦法的一些條款敘述進行優(yōu)化和完善，使新的《指導意見》結(jié)構(gòu)更合理、邏輯性更強。  

三、其他重點內(nèi)容  

（一）清產(chǎn)核資。  

第一，強調(diào)以推行農(nóng)村股份合作制改革的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主體為單位進行清產(chǎn)核資。目前我市推行農(nóng)村股份合作制有兩種形式，一種是以村一級集體經(jīng)濟組織為單位推行，另一種是以組一級集體經(jīng)濟組織為單位推行，不同形式強調(diào)清產(chǎn)核資的范圍不一樣。  

第二，按照《廣東省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合目前農(nóng)村集體資產(chǎn)管理分類的一般做法，把清產(chǎn)核資內(nèi)容分為6類：資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性和福利性資產(chǎn)、現(xiàn)金存款和有價證券、無形資產(chǎn)、其他資產(chǎn)。比原《實施方案（試行）》的內(nèi)容分類更明晰和規(guī)范。  

（二）股東資格界定。  

第一，由于目前我國在法律和法規(guī)層面沒有對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格有明確和清晰的定義，如何界定我市的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格，進而確認股東資格，一直是我市農(nóng)村經(jīng)營管理的一個熱點問題。原《實施辦法（試行）》是以村民戶籍、承包責任田、履行義務等實際情況為基本依據(jù)，以原參加集體分配的村民為基礎(chǔ)進行界定。經(jīng)過10多年的發(fā)展，我市各鎮(zhèn)區(qū)、村組的土地承包由單一家庭承包的方式向多種方式共存轉(zhuǎn)變，加上戶籍改革的推進，農(nóng)村戶籍系統(tǒng)不再區(qū)分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，因此，新的《指導意見》提出，已實行農(nóng)村股份合作制改革，但股權(quán)沒有徹底固化的地區(qū)，要以在冊農(nóng)業(yè)戶口為依據(jù)，按照“依法依規(guī)、尊重歷史、實事求是、民主表決”的原則，綜合戶籍關(guān)系、土地承包、居住情況、集體收益分配、履行義務等因素，對股份進行固化和股權(quán)配置。此外，由于農(nóng)村股份合作制改革的核心是以農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)和其他集體資產(chǎn)入股，股權(quán)是建立在承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上的，而當前股權(quán)沒固化的地區(qū)，主要集中在對土地依賴程度較高的地區(qū)，當?shù)厝罕妼蓹?quán)固化認識不足、接受程度不高，普遍存在土地定期調(diào)整的現(xiàn)象，按中央和省的要求，農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權(quán)在二輪承包期內(nèi)（1999-2028年，共30年）一般不進行調(diào)整，因此，《指導意見》提出，“短期內(nèi)確實無法固化，要結(jié)合農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，將本次確權(quán)對象作為股東在土地承包期內(nèi)進行固化，不再定期進行調(diào)整，本輪土地承包期結(jié)束后按照國家政策進行調(diào)整”，將股權(quán)固化與穩(wěn)定農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)相結(jié)合，保持政策的銜接性和延續(xù)性。  

第二，為提高股東資格認定的合理性和準確性，《指導意見》明確了股東資格的范圍：一是根據(jù)截止時間，在冊的享受集體收益分配的村民，及其在實行本次股份固化以前已經(jīng)加入當?shù)貞艏ㄞr(nóng)業(yè)戶口）、未享受集體收益分配的直系親屬（合法生育子女、依法收養(yǎng)子女、配偶等）；二是原來股權(quán)配置和集體收益分配存在爭議的人員，由于法律法規(guī)的修訂，或者經(jīng)司法途徑作出判決，明確具有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的，必須確認其股東資格；三是其他不違反法律、法規(guī)，經(jīng)本村集體經(jīng)濟組織民主表決通過，同意其有配股資格的人員。  

（三）股權(quán)配置和管理  

第一，原《實施辦法（試行）》要求，“經(jīng)清產(chǎn)核資和資產(chǎn)量化折股后，形成股份合作經(jīng)濟組織的總股本金，可劃分為集體股和個人股，其中集體股所占比例一般應在30%以上；個人股按經(jīng)確定資格的股東人數(shù)分配。”隨著農(nóng)村“三提五統(tǒng)”和農(nóng)業(yè)稅的取消，大大減輕了農(nóng)民負擔，各鎮(zhèn)區(qū)在實際運作過程中，也不斷降低集體股的比例，甚至取消集體股，以保障農(nóng)民的集體收益。因此，《指導意見》對股權(quán)配置及管理的方面進行了修改，提出“經(jīng)清產(chǎn)核資、評估等程序，把資產(chǎn)貨幣量化登記后，形成股份合作經(jīng)濟組織的總股本金，按一定比例劃分為集體股和個人股，個人股按經(jīng)確定資格的股東人數(shù)配股，集體股與個人股的比例設(shè)置由各集體經(jīng)濟組織通過股東大會確定，并在本組織章程進行明確。允許股份合作經(jīng)濟組織在承擔集體經(jīng)營和管理費用開支的基礎(chǔ)上，不設(shè)立集體股，只設(shè)立個人股。”  

第二，為解決家庭人口變動與股權(quán)固化的矛盾，《指導意見》較原《實施辦法（試行）》增加了對個人股繼承和流轉(zhuǎn)的內(nèi)容，提出較為具體的要求。  

（四）股權(quán)收益分配  

為對應“允許股份合作經(jīng)濟組織在承擔集體經(jīng)營和管理費用開支的基礎(chǔ)上，不設(shè)立集體股，只設(shè)立個人股”的條款內(nèi)容，對股權(quán)收益分配中明確“不設(shè)立集體股的，需在章程中明確，集體資產(chǎn)經(jīng)營收入在扣除集體經(jīng)營支出和管理費用，彌補上年經(jīng)營虧損，提取公積金和公益金后，再按個人股進行分配”。  

（五）建立健全組織架構(gòu)  

在原《實施辦法（試行）》中，由于各種原因，對農(nóng)村股份合作經(jīng)濟組織的組織架構(gòu)沒有具體的設(shè)定，這次修訂后的《指導意見》，在原實施辦法的基礎(chǔ)上，根據(jù)《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》，參考《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，并根據(jù)我市實際，提出了較為具體的要求，并對不規(guī)范的稱謂進行修正，如不再稱呼股東董事會，統(tǒng)一稱為社委會或理事會。  

（六）組織實施  

根據(jù)我市農(nóng)村股份合作制改革的薄弱環(huán)節(jié)和存在問題，以及當前農(nóng)村改革工作重點，《指導意見》對推進和完善農(nóng)村股份合作制改革提出了工作要求：一是尚未實行農(nóng)村股份合作制改革和股權(quán)沒有固化的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，要結(jié)合中央和省對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的部署和安排，逐步完成股權(quán)固化。二是尚未制定和完善股權(quán)繼承和流轉(zhuǎn)實施辦法的股份合作經(jīng)濟組織，要盡快制定具體的操作程序和辦理流程，并在組織章程給予明確，用于解決新增人口與去世股東的股份權(quán)益問題；對于需要設(shè)立募集股用于調(diào)解特定人員享受股份權(quán)益問題的股份合作經(jīng)濟組織，要研究制定切實可行的實施方案，科學評估股權(quán)價值，經(jīng)民主議事程序表決后方能實施。三是結(jié)合實際，對運行多年的組織管理章程進行修訂，促進股份合作制運行更加規(guī)范有序、更加符合法律法規(guī)，農(nóng)村股份合作制持續(xù)健康運行。四是要建立嚴格完善的管理機制，督促各股份合作經(jīng)濟組織按章管理、按章辦事，切實把章程的各項條款規(guī)定落實到位，確保章程的嚴肅性和權(quán)威性。