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政策文件：《中山市人民政府關于進一步推行和完善我市農村股份合作制改革的指導意見》

 

《中山市人民政府關于進一步推行和完善我市農村股份合作制改革的指導意見》（中府〔2018〕28號）于2018年3月底印發。根據《中山市行政機關規范性文件管理規定》（中府〔2015〕14號）的相關規定，現就文件解讀如下：

一、文件的修訂背景說明

2002年5月，市政府出臺了《關于推行農村股份合作制改革實施辦法（試行）》（中府〔2002〕54號），用于指導全市推行農村股份合作制改革，按照我市規范性文件管理規定，該實施辦法屬于試行文件，應根據社會管理發展需要和實際進行修訂或撤銷。但鑒于我市農村股份合作制改革涉及廣大農民切身利益的，需要經過一定的時間讓群眾接受和適應，以保證農村社會的穩定，該實施辦法一直延用至今。隨著依法行政、規范行政的要求不斷提高，清理修訂不適合的規范性文件勢在必行，為此，按照《中山市人民政府辦公室關于印發2016年度市政府規范性文件制定修改計劃的通知》（中府辦電〔2016〕13號）有關要求，市法制局把該《實施辦法》納入我市2016年清理規范性文件的范圍。

實踐證明，農村股份合作制是新形勢下農村集體管理體制改革的有效形式，是深化農村其它改革的基礎性工程，是促進農村經濟社會發展轉型的有效機制。我市農村股份合作制改革實施至今已超過10年，大部分鎮區、村組的組織實施是良好的、效果是顯著的，為完善我市農村集體經營管理制度，協調農村生產力和生產關系之間的關系，理順農村各項利益矛盾，促進經濟發展和社會穩定發揮了重大作用。但隨著經濟的發展和城鄉一體化的加快，農村股份合作制的內部管理機制、經營制度、治理機制等與預期目標存在一定差距，農村深層次的矛盾逐步凸顯，改革出現了一些不可忽視的困難與問題。特別是由于各鎮區的發展情況不一，對改革的認識和推進的深度存在差異，具體表現為：有的沒有實行或堅持固化股權，有的內部管理機構和運行機制不健全，有的組織章程不明晰、管理不到位，有的不按章程辦事等，這些都是我市農村股份合作制改革不到位、執行不到位的表現，亟待解決和完善。

二、文件主要內容

我市戶籍改革正全面推進，城鄉統籌發展步伐不斷加快，深化完善農村股份合作制改革是維護農村集體組織成員合法權益，化解基層矛盾糾紛的基礎性工作，農村股份合作制改革的根基不能動搖，為此，我們立足于在原實施方案的基礎上，結合中央、省有關法律法規和政策要求，以及我市當前農村改革工作重點，以“進一步推行和完善”為核心內容，將《實施辦法（試行）》修訂為《關于進一步推行和完善我市農村股份合作制改革的指導意見》。為做好這次修訂工作，一方面，牽頭部門進行了大量的市內、市外專題調研工作，分析和總結了各地實施農村股份合作制成功的經驗做法、存在的困難和問題，有針對性地作為補充和修訂實施方案的具體內容；另一方面，根據2002年以來各種法律法規和政策的修訂和調整，對原試行辦法的一些條款敘述進行優化和完善，使新的《指導意見》結構更合理、邏輯性更強。

三、其他重點內容

（一）清產核資。

第一，強調以推行農村股份合作制改革的農村集體經濟組織的主體為單位進行清產核資。目前我市推行農村股份合作制有兩種形式，一種是以村一級集體經濟組織為單位推行，另一種是以組一級集體經濟組織為單位推行，不同形式強調清產核資的范圍不一樣。

第二，按照《廣東省農村集體資產管理條例》的有關規定，結合目前農村集體資產管理分類的一般做法，把清產核資內容分為6類：資源性資產、經營性資產、非經營性和福利性資產、現金存款和有價證券、無形資產、其他資產。比原《實施方案（試行）》的內容分類更明晰和規范。

（二）股東資格界定。

第一，由于目前我國在法律和法規層面沒有對農村集體經濟組織成員資格有明確和清晰的定義，如何界定我市的農村集體經濟組織成員資格，進而確認股東資格，一直是我市農村經營管理的一個熱點問題。原《實施辦法（試行）》是以村民戶籍、承包責任田、履行義務等實際情況為基本依據，以原參加集體分配的村民為基礎進行界定。經過10多年的發展，我市各鎮區、村組的土地承包由單一家庭承包的方式向多種方式共存轉變，加上戶籍改革的推進，農村戶籍系統不再區分農業人口和非農業人口，因此，新的《指導意見》提出，已實行農村股份合作制改革，但股權沒有徹底固化的地區，要以在冊農業戶口為依據，按照“依法依規、尊重歷史、實事求是、民主表決”的原則，綜合戶籍關系、土地承包、居住情況、集體收益分配、履行義務等因素，對股份進行固化和股權配置。此外，由于農村股份合作制改革的核心是以農民的承包經營權和其他集體資產入股，股權是建立在承包經營權的基礎上的，而當前股權沒固化的地區，主要集中在對土地依賴程度較高的地區，當地群眾對股權固化認識不足、接受程度不高，普遍存在土地定期調整的現象，按中央和省的要求，農民對土地的承包經營權在二輪承包期內（1999-2028年，共30年）一般不進行調整，因此，《指導意見》提出，“短期內確實無法固化，要結合農村土地承包經營權確權登記頒證工作，將本次確權對象作為股東在土地承包期內進行固化，不再定期進行調整，本輪土地承包期結束后按照國家政策進行調整”，將股權固化與穩定農民的承包經營權相結合，保持政策的銜接性和延續性。

第二，為提高股東資格認定的合理性和準確性，《指導意見》明確了股東資格的范圍：一是根據截止時間，在冊的享受集體收益分配的村民，及其在實行本次股份固化以前已經加入當地戶籍（農業戶口）、并未享受集體收益分配的直系親屬（合法生育子女、依法收養子女、配偶等）；二是原來股權配置和集體收益分配存在爭議的人員，由于法律法規的修訂，或者經司法途徑作出判決，明確具有農村集體經濟組織成員資格的，必須確認其股東資格；三是其他不違反法律、法規，經本村集體經濟組織民主表決通過，同意其有配股資格的人員。

（三）股權配置和管理

第一，原《實施辦法（試行）》要求，“經清產核資和資產量化折股后，形成股份合作經濟組織的總股本金，可劃分為集體股和個人股，其中集體股所占比例一般應在30%以上；個人股按經確定資格的股東人數分配。”隨著農村“三提五統”和農業稅的取消，大大減輕了農民負擔，各鎮區在實際運作過程中，也不斷降低集體股的比例，甚至取消集體股，以保障農民的集體收益。因此，《指導意見》對股權配置及管理的方面進行了修改，提出“經清產核資、評估等程序，把資產貨幣量化登記后，形成股份合作經濟組織的總股本金，按一定比例劃分為集體股和個人股，個人股按經確定資格的股東人數配股，集體股與個人股的比例設置由各集體經濟組織通過股東大會確定，并在本組織章程進行明確。允許股份合作經濟組織在承擔集體經營和管理費用開支的基礎上，不設立集體股，只設立個人股。”

第二，為解決家庭人口變動與股權固化的矛盾，《指導意見》較原《實施辦法（試行）》增加了對個人股繼承和流轉的內容，提出較為具體的要求。

（四）股權收益分配

為對應“允許股份合作經濟組織在承擔集體經營和管理費用開支的基礎上，不設立集體股，只設立個人股”的條款內容，對股權收益分配中明確“不設立集體股的，需在章程中明確，集體資產經營收入在扣除集體經營支出和管理費用，彌補上年經營虧損，提取公積金和公益金后，再按個人股進行分配”。

（五）建立健全組織架構

在原《實施辦法（試行）》中，由于各種原因，對農村股份合作經濟組織的組織架構沒有具體的設定，這次修訂后的《指導意見》，在原實施辦法的基礎上，根據《廣東省農村集體經濟組織管理規定》，參考《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，并根據我市實際，提出了較為具體的要求，并對不規范的稱謂進行修正，如不再稱呼股東董事會，統一稱為社委會或理事會。

（六）組織實施

根據我市農村股份合作制改革的薄弱環節和存在問題，以及當前農村改革工作重點，《指導意見》對推進和完善農村股份合作制改革提出了工作要求：一是尚未實行農村股份合作制改革和股權沒有固化的農村集體經濟組織，要結合中央和省對農村土地承包經營權確權登記頒證工作的部署和安排，逐步完成股權固化。二是尚未制定和完善股權繼承和流轉實施辦法的股份合作經濟組織，要盡快制定具體的操作程序和辦理流程，并在組織章程給予明確，用于解決新增人口與去世股東的股份權益問題；對于需要設立募集股用于調解特定人員享受股份權益問題的股份合作經濟組織，要研究制定切實可行的實施方案，科學評估股權價值，經民主議事程序表決后方能實施。三是結合實際，對運行多年的組織管理章程進行修訂，促進股份合作制運行更加規范有序、更加符合法律法規，農村股份合作制持續健康運行。四是要建立嚴格完善的管理機制，督促各股份合作經濟組織按章管理、按章辦事，切實把章程的各項條款規定落實到位，確保章程的嚴肅性和權威性。