政策文件：《中山市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)中山市征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法的通知》

根據(jù)省有關(guān)征地留用地的管理規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際情況，我市制定了《中山市征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法》（中府辦〔2018〕40號(hào)，簡(jiǎn)稱《辦法》），于2018年9月21日起實(shí)施。根據(jù)《中山市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件管理規(guī)定》（中府〔2015〕14號(hào)）的相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)就文件解讀如下：

一、制定《辦法》的政策背景

征地留用地（簡(jiǎn)稱留用地），是指國(guó)家征收農(nóng)村集體土地后，按實(shí)際征收土地面積的一定比例安排給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用于發(fā)展生產(chǎn)的建設(shè)用地。

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條對(duì)征收土地應(yīng)按照土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償作出了規(guī)定。1993年，廣東省人民政府頒布的《廣東省征地管理規(guī)定》（粵府〔1993〕94號(hào)）已經(jīng)明確要求征地時(shí)要安排10％的留用地給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用。2009年，省政府辦公廳正式出臺(tái)《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）》（粵府辦〔2009〕41號(hào)），對(duì)留用地的定義、適用范圍、指標(biāo)管理、報(bào)批方式等進(jìn)行規(guī)范，并要求各地級(jí)以上市人民政府根據(jù)該辦法精神，結(jié)合各地區(qū)自身實(shí)際情況，制定本市征收農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地留用地管理具體實(shí)施辦法。

2016年，為進(jìn)一步完善我省留用地安置政策，著力解決部分地區(qū)留用地安置不到位等問(wèn)題，省政府辦公廳頒布《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)征收農(nóng)村集體土地留用地安置管理工作的意見(jiàn)》（粵府辦〔2016〕30號(hào)），從明確留用地安置具體要求、加強(qiáng)留用地報(bào)批規(guī)范管理、有序推進(jìn)留用地開(kāi)發(fā)建設(shè)、建立留用地管理長(zhǎng)效機(jī)制等方面，對(duì)我省留用地安置、管理做出更為詳細(xì)的規(guī)定。按照《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法》的有關(guān)精神和要求，我市應(yīng)擬定符合地方實(shí)際情況、有利于留用地統(tǒng)一管理和土地節(jié)約集約利用的管理辦法。

二、明確我市留用地安置管理的指導(dǎo)思想和總體思路

按照《中共廣東省委廣東省人民政府關(guān)于解決社會(huì)保障若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（粵發(fā)〔2007〕14號(hào)）、《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）》（粵府辦〔2009〕41號(hào)）、《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)征收農(nóng)村集體土地留用地安置管理工作的意見(jiàn)》（粵府辦〔2016〕30號(hào)）等文件精神，結(jié)合我市留用地政策實(shí)施實(shí)效和主要問(wèn)題，確立了“切實(shí)保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益、積極穩(wěn)妥解決歷史遺留問(wèn)題、規(guī)范統(tǒng)一留用地安置標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)留用地管理市級(jí)統(tǒng)籌”的指導(dǎo)思想和總體思路，通過(guò)《辦法》的制定實(shí)施，妥善解決我市留用地歷史遺留問(wèn)題，打開(kāi)留用地統(tǒng)一規(guī)范管理的新局面，促進(jìn)我市土地管理市級(jí)統(tǒng)籌和土地節(jié)約集約利用。

三、進(jìn)一步明確留用地的概念和用途

《辦法》在《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）》（粵府辦〔2009〕41號(hào)）的基礎(chǔ)上，對(duì)留用地的概念直接明確為：“本辦法所稱的征收農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所需的留用地（下稱留用地），是指國(guó)家征收農(nóng)村集體土地后，按實(shí)際征收土地面積的一定比例，作為征地安置另行安排給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用于發(fā)展生產(chǎn)的工業(yè)或商業(yè)用地”，對(duì)留用地是安排給被征地農(nóng)村集體用于生產(chǎn)發(fā)展（而非居住）的建設(shè)用地再次做了強(qiáng)調(diào)，同時(shí)規(guī)定了我市留用地安置用途必須為工業(yè)或商業(yè)，確保《辦法》實(shí)施后基本杜絕留用地安置用途不規(guī)范導(dǎo)致的一系列問(wèn)題。

四、統(tǒng)一規(guī)范了我市留用地安置的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)

（一）規(guī)范了留用地選址標(biāo)準(zhǔn)。《辦法》第二條明確了留用地選址應(yīng)遵循的原則，其中第一款明確留用地選址應(yīng)在實(shí)際征收土地的范圍外，為留用地面積計(jì)算和將留用地選址、報(bào)批與實(shí)際征收土地明確區(qū)分開(kāi)來(lái)提供政策依據(jù)；同時(shí)，第三款根據(jù)我省建設(shè)用地指標(biāo)管理制度改革的趨勢(shì)和我市實(shí)際情況，明確“鼓勵(lì)利用批而未供等存量建設(shè)用地安置留用地”，以降低我市批而未供土地存量，爭(zhēng)取省獎(jiǎng)勵(lì)建設(shè)用地年度計(jì)劃指標(biāo)。

（二）統(tǒng)一我市留用地安置比例標(biāo)準(zhǔn)。《辦法》第三條規(guī)定：“留用地按實(shí)際征收農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地面積（不包含征收后用于安置該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地面積）的10%至15%安排，包含道路、綠化等公共配套用地面積”，并進(jìn)一步明確了作商業(yè)用途的留用地，按實(shí)際征收土地面積10%安排，作工業(yè)用途的留用地，按實(shí)際征收土地面積15%安排。為《辦法》實(shí)施后我市留用地安置工作提供了統(tǒng)一、明確的標(biāo)準(zhǔn)，減少因安置標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一帶來(lái)的征地矛盾，提高政府公信力和征地安置工作效率。

（三）規(guī)范了留用地安置應(yīng)采取折算貨幣補(bǔ)償方式的情形。在《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）》（粵府辦〔2009〕41號(hào)）和《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)征收農(nóng)村集體土地留用地安置管理工作的意見(jiàn)》（粵府辦〔2016〕30號(hào)）相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，《辦法》第六條進(jìn)一步明確了我市留用地安置應(yīng)采用折算貨幣補(bǔ)償方式的四種情形：一是被征地農(nóng)村集體要求采用折算貨幣補(bǔ)償?shù)模欢潜徽鞯剞r(nóng)村集體所屬土地范圍內(nèi)沒(méi)有符合土規(guī)、城規(guī)的土地可供安排的；三是被征地農(nóng)村集體就留用地選址不能與市、鎮(zhèn)（區(qū)）人民政府協(xié)商一致的；四是留用地安置面積小于5畝的。其中第四種情形，目的是降低我市土地碎片化程度，促進(jìn)土地集中連片開(kāi)發(fā)、集約利用。

（四）明確了留用地轉(zhuǎn)讓的相關(guān)要求。留用地如何轉(zhuǎn)讓是已取得留用地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織比較關(guān)注的問(wèn)題，《辦法》按照省相關(guān)文件精神，明確了“以無(wú)償返撥方式取得的留用地土地使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓給第三方，轉(zhuǎn)讓前按程序辦理補(bǔ)辦出讓用地手續(xù)，不需補(bǔ)繳土地出讓金”。

（五）明確了留用地歷史遺留問(wèn)題的解決方法。經(jīng)統(tǒng)籌研究，《辦法》第十一條明確了對(duì)辦法頒布前已簽訂征地協(xié)商協(xié)議，或已在發(fā)改部門(mén)立項(xiàng)，或已納入市儲(chǔ)備計(jì)劃項(xiàng)目的留用地安置問(wèn)題，由征地單位與被征地集體協(xié)商解決，以穩(wěn)妥處理歷史遺留留用地問(wèn)題，減少因征地或留用地問(wèn)題引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素。