政策文件：中山市人民政府關于印發中山市閑置土地處置實施細則的通知

我市制定了《中山市閑置土地處置實施細則》（以下簡稱《細則》），于2019年6月27日起實施。根據《中山市行政機關規范性文件管理規定》（中府〔2015〕14號）的相關規定，現就文件解讀如下：  

一、  文件的制定背景說明  

我市自2014年開展閑置土地處置工作后出臺《中山市閑置土地處置實施辦法》《關于閑置土地處置的實施意見》《關于促進閑置土地處置的實施意見》《關于促進土地節約集約利用的實施意見》等一系列政策文件。經過5年的閑置土地處置工作，上述相關政策文件部分條款內容已終止執行，部分已臨近執行截止日期，部分已不適用。另外在實施過程中有部分政策文件不夠嚴謹，實際操作困難，并且出現一些新的問題需要解決，需對政策文件進一步綜合整理完善和修訂。  

因此，為進一步推進我市閑置土地處置工作，多渠道盤活閑置土地，針對實際操作中出現的歷史遺留的涉嫌閑置土地處置問題、村集體名下閑置土地處置難、有償收回和無償收回操作性不強等問題，需要制定相關政策予以完善。本《細則》將之前的多份文件進行綜合梳理，整理成文，將不規范和過期條款刪除，增加新的政策條款，解決近期出現的問題。  

二、  主要內容  

本《細則》主要分為五章二十八條：  

第一章為總則，闡述了本《細則》的制定依據、適用范圍、遵循的原則及審批權限。  

第二章為閑置土地的調查和認定。本章區分五種不同情形對閑置土地進行調查認定，包括：1998年2月28日前已建成的用地，因歷史原因造成房、地登記用途不一致的用地，建筑物已拆除的用地、同一份出讓合同出讓的或者由同一土地證分割成若干宗的用地和司法裁定拍賣的用地。  

第三章為閑置土地的處置。本章分為三節，分別闡述政府原因閑置土地處置、自身原因閑置土地處置、農村集體名下的國有閑置土地處置，細化明確閑置土地相關處置工作，制定多途徑盤活利用閑置土地措施。  

第四章為閑置土地的預防監管和責任。本章結合《中山市國有建設用地供應管理辦法》，加強閑置土地的預防和監管，倒逼土地使用權人和督促屬地鎮區政府配合開展閑置土地處置工作，同時對工作不力和違法違規行為追究責任。  

第五章為附則，主要是政策解釋及施行日期說明。  

三、  主要政策亮點  

本《細則》主要政策亮點有：一是對歷史遺留的涉嫌閑置土地按照實際情況分類處理；二是制定多途徑盤活利用閑置土地的措施；三是對村集體名下涉嫌閑置的留用地出臺政策，支持農村發展；四是明確自身原因閑置土地有償收回和無償收回的操作辦法；五是明確屬地鎮區政府對閑置土地的預防監管和責任。  

（一）   分類處理歷史遺留的涉嫌閑置土地問題。  

1.《閑置土地處置辦法》（國土資源部第53號令）于2012年7月1日起施行。為妥善處理因歷史原因形成的歷史遺留涉嫌閑置土地的問題，從尊重歷史、實事求是、盤活土地的實際出發，本《細則》分別對1998年2月28日前已建成的用地，因歷史原因造成房、地登記用途不一致的用地，同一份出讓合同出讓的或者由同一土地證分割成若干宗的用地分類制定政策，主要體現在第七條、第九條、第十條。  

2.對2012年6月30日前的自身原因閑置土地制定征繳閑置費的政策。按《閑置土地處置辦法》規定，未動工開發滿兩年的土地應無償收回國有建設用地使用權。但此規定與《中華人民共和國物權法》相關規定有一定抵觸，訴訟風險大。且結合我市目前情況，無償收回操作難度大，此類閑置土地宗數較多，從促動工的角度出發，本《細則》第十五條第二點規定“國有建設用地使用權人必須在2021年12月31日前，參照土地出讓價款或者劃撥價款的百分之二十，同時參照申請繳交閑置費時期的土地市場評估價的百分之二十，按孰高原則繳納土地閑置費并在繳納土地閑置費之日起一年內動工開發”。  

（二）制定多途徑盤活利用閑置土地措施。  

根據《閑置土地處置辦法》相關規定，結合我市土地情況，對政府原因閑置土地制定了多渠道盤活利用閑置土地的措施，包括：延長動工期限、調整土地用途和規劃條件、安排臨時使用、置換土地、有償收回，主要體現在本《細則》第十三條。  

1.臨時使用。對經政府批準臨時使用用途為基礎設施、公共設施的，臨時使用期間不認定為閑置土地。按《閑置土地處置辦法》，政府原因導致的閑置土地可安排臨時使用，如果臨時用作停車場、綠化、道路的，期間應予支持，待具備動工條件后再動工。  

2.置換土地。對政府原因短期內無法消除的閑置土地，有償收儲有一定難度，但通過置換土地，既保障土地使用權人權益，又可將閑置土地收儲再出讓，盤活利用。  

3.有償收回。結合市土地儲備中心修訂的存量建設用地收儲實施方案提出，明確市土地儲備中心和鎮區政府全資主導收儲的分類，同時明確對政府原因導致的閑置土地如何收儲。  

（三）明確自身原因閑置土地有償收回和無償收回的操作辦法。  

1. 本《細則》第十六條規定，符合現行收儲政策的自身原因導致的閑置土地，由市土地儲備中心與國有建設用地使用權人協商，依法繳交土地閑置費后進行收儲。若國有建設用地使用權人確實無法支付土地閑置費的，可向市土地儲備中心申請在收儲過程中代扣代繳土地閑置費。  

2．依據《閑置土地處置辦法》，對未動工開發滿兩年的土地應無償收回。但由于土地產權人抵觸情緒大，不愿意配合收回工作，如強制執行，易引發社會矛盾，無償收回工作難以推進。為此，本《細則》第十七條明確了無償收回的具體操作辦法，為我市閑置土地處置工作開創新的局面。  

（四）對村集體名下涉嫌閑置的留用地出臺政策。  

在我市涉嫌閑置土地中，村集體（包括村委會或村經聯社）名下的留用地數量較多，普遍存在閑置情況。如果嚴格對其進行認定處置，會影響村集體經濟的發展，將引發社會不穩定因素。為維護農村經濟穩定，促進農村經濟發展，本《細則》第十八條對村集體名下涉嫌閑置的留用地按政府原因和自身原因分類處置，政府原因的可由鎮區政府出具閑置意見作為上會審議的主要證明材料。  

（五）明確屬地鎮區政府對閑置土地的預防監管和責任。  

按照屬地管理原則，本《細則》第四章明確了屬地鎮區政府對閑置土地的預防監管和責任。加強部門之間的協同機制，建立處置監管聯動機制，通過對涉嫌閑置土地綜合采用限制辦理抵押登記、變更登記、轉移登記、施工報建和竣工驗收手續等措施，倒逼土地使用權人和督促屬地鎮區政府配合開展閑置土地處置工作，讓閑置土地“動”起來。