政策文件：中山市人民政府關于印發中山市城市更新管理辦法的通知

　　我市制定了規范性文件《中山市城市更新管理辦法》（中府〔2020〕93號），于2021年1月1日起實施。根據《中山市行政機關規范性文件管理規定》（中府〔2015〕14號）的相關規定，現就文件解讀如下：

　　一、制定背景說明

　　在省的政策指導下，近年來我市陸續出臺了《中山市人民政府關于深入推進舊廠房改造促進高質量發展的實施意見》（中府〔2019〕65號）、《中山市人民政府關于深入推進舊村莊改造提升城市品質的指導意見》（中府〔2019〕66號）等系列政策，持續推進“三舊”改造，在推動土地節約集約利用、促進產業轉型升級、改善人居環境等方面取得了積極成效。為進一步規范我市城市更新管理工作，有序促進城市更新，結合我市實際，對2018年、2019年出臺的政策進行了全面梳理和修訂，制定《中山市城市更新管理辦法》（以下簡稱《辦法》），修正和詮釋城市更新的概念，對城市更新的流程作進一步規范和明確，突出“以人民為中心”的發展理念，落實政府主導、規劃引領、社會參與、公開透明、分類實施、依法管理的工作要求，明確舊村莊、舊城鎮改造“八個有利于”和舊廠房改造“六個有利于”的工作原則。

　　二、政策主要內容

　　本《辦法》共五章三十一條，包括總則、工作流程、政策保障、法律責任、附則五個方面內容。主要內容如下：

　　（一）總則部分。主要闡述了指導思想、工作原則、規劃管理、計劃管理、改造分類、實施方式、職責分工、資金保障等。

　　1.“城市更新”的概念釋義。《辦法》明確，“城市更新”是指由政府及其部門、土地權利人或者其他符合規定的主體，對特定城鄉建成區范圍內的舊廠房、舊村莊、舊城鎮實施拆除重建、綜合整治、局部拆建、局部加建、復墾修復、歷史文化保護等活動。需要說明的是，這里的“權利人”結合實際情況，可以是所有權人、使用權人，或者是可以按照“三舊”改造政策完善用地手續的實際用地人，還可以是符合法律政策規定的承租人等。

　　2.城市更新的工作原則。根據我市實際，《辦法》明確我市開展“城市更新”的基本原則，強調城市更新應該符合“八個有利于”原則，即應當有利于提高土地節約集約利用水平；有利于促進傳統產業轉型升級和培育產城融合新業態；有利于為創新發展提供動力；有利于提升城市形象和改善人居環境；有利于加快補齊基礎設施短板、完善公共服務體系和滿足人民群眾日益增長的精神需求；有利于全面提升社會服務和管理水平；有利于發展和壯大集體經濟；有利于傳承和保護歷史文化。需要說明的是，這是“城市更新”工作總體原則，針對改造對象不同，工作原則將略有差別，具體在舊廠房、舊村莊舊城鎮改造細則中細化明確。

　　3.城市更新的基本分類。按照對改造對象的改造程度，《辦法》將城市更新分為全面改造、微改造和局部改造三種類型。其中全面改造，是指以拆除重建方式進行再開發，或實施生態修復、土地復墾等改造活動；微改造，是指維持現狀建筑物主體結構基本不變，對附著于現狀建筑物進行加建、拆建，改變使用功能，整飾修繕、保護活化，完善公益性設施等改造活動；局部改造，是指保留符合規劃、建筑規范和安全標準的建筑物，另行加建、改擴建等改造活動。根據項目實際，一個城市更新項目允許綜合利用全面改造、微改造、局部改造等方式混合實施。這里需要說明三點：一是“局部改造”類型，是結合我市現狀用地實際創設的，主要用于用而未盡的工業用地；二是“微改造”和“局部改造”均有加建的內涵，兩者主要區別在于“微改造”的“加建”是附著于現狀建筑物的，而“局部改造”則不是附著于現狀建筑物；三是把《辦法》第二條所列舉的“拆除重建、綜合整治、局部拆建、局部加建、復墾修復、歷史文化保護利用等活動”歸類為三種類型，這里的歸類與第二條所列舉的具體“活動”并不矛盾。

　　4.城市更新的實施方式。按照城市更新實施土地整理的主體劃分，《辦法》把城市更新分為政府整備改造、合作改造、權利人自主改造三種實施方式。其中，政府整備改造，由政府作為土地整理的主體，是指由政府通過征收土地、收回土地使用權等方式對擬改造范圍內用地進行整備，并通過公開方式確定土地使用權人實施改造；合作改造，具體包括兩種種情形，一是村集體通過公開方式選定市場主體進行合作改造的情形，二是由擬改造范圍內的全部權利人通過簽訂搬（拆）遷補償安置協議、房地產作價入股、聯營、收購歸宗等方式，將房地產的相關權益轉移到單一主體后實施改造的情形；權利人自主改造，簡稱“自改”，是指單一權利人對其用地自主實施改造，這種情形主要是宗地改造。

　　5.城市更新的資金保障。結合我市城市更新工作特點和模式，《辦法》明確建立城市更新專項資金，市、鎮街政府建立健全資金投入機制，按各自事權將相關工作經費納入本級財政預算，保障城市更新工作持續開展。

　　（二）基本流程。城市更新基本流程總體分為“片區策劃”“項目實施和監管”兩個環節，其中“項目實施和監管”可以細分為項目實施和實施監管兩個工作階段。

　　1.片區策劃。

　　城市更新片區策劃主要工作包括標圖建庫、基礎數據調查、單元劃定、單元計劃、單元規劃等。首先，由鎮街政府結合省政策關于“三舊”改造標圖入庫標準以及本轄區的改造潛力、初步意愿調查等情況，初步劃定擬改造范圍。然后，根據職責分工，由市城市更新主管部門或鎮街政府調查清楚擬改造范圍內土地、房屋、人口、歷史文化遺存、公益性設施、產業等現狀情況，結合擬改造范圍的現狀情況，以連片街區范圍為標準劃定城市更新單元。之后，由市城市更新主管部門或鎮街政府組織編制單元計劃，按程序報市政府批準后，正式啟動單元內相關項目的改造工作。正式啟動后，由市城市更新主管部門組織編制單元規劃。

　　2.項目實施和監管。

　　（1）項目實施階段。主要是編制審批改造方案。針對不同類型的改造項目，改造方案的具體內容將略有不同（后續將分類配套相應的格式文本），但均須包含改造地塊基本情況、改造目標與功能業態、改造意愿及補償安置情況、改造主體及擬改造情況、需辦理的規劃及用地手續、供地方式、資金籌措、時序安排、預期效益、實施監管等基本內容。需要強調的是，該改造方案批復文件，是項目享受優惠政策的主要憑據，也是后續實施項目監管的重要依據。針對需要公開引入市場主體實施改造的項目，項目實施環節還需編制審批招商方案，并按照經批準的招商方案，以公開方式按“價高者得”原則按程序確定項目改造主體資格。

　　（2）實施監管階段。要求全面落實協議監管制度，明確改造主體按規定與鎮街政府簽訂項目實施監管協議。其中，對政府整備改造的，按土地公開出讓時的監管條款實行；對政府整備改造以外方式實施的，我市已配套了《項目實施監管協議》標準文本，根據不同改造類型，分類細化明確了協議簽訂時限要求。此外，為加強監管工作力度，增加工作透明度，《辦法》細化明確了信息公開要求，明確改造意愿調查結果、基礎數據調查結果、已批準的標圖入庫、單元計劃、單元規劃、改造方案、招商方案，用地審批、項目監管協議、公開交易結果及改造主體確認結果等信息按規定公開。

　　（三）政策保障。主要包括用地保障和行政司法保障兩方面。

　　1.用地保障方面。可以按歷史用地行為發生時的法律政策完善歷史用地手續是“三舊”改造最特殊的優惠政策，本《辦法》在全面落實省政策的基礎上，結合我市項目實際，明確了城市更新項目用地可完善用地手續的情形，并根據實施方式明確公開出讓、協議出讓或劃撥方式供地。特別針對我市土地利用碎片化現狀，為促進土地整備，《辦法》提出了支持土地整理的相應政策措施。

　　2.行政司法保障。本《辦法》結合《廣東省人民政府關于深化改革加快推動“三舊”改造促進高質量發展的指導意見》（粵府〔2019〕71號）的相關規定，對城市更新項目涉及搬（拆）遷矛盾糾紛明確了基本處理原則。

　　（四）法律責任。主要明確市場主體責任和政府相關部門及其工作人員責任兩個方面。針對市場主體責任方面，《辦法》強調對“以欺騙、賄賂等不正當手段”的處理規定，除依法依規追究責任外，明確相關批準機關有權收回項目改造權，并追究由此造成的經濟損失。需要說明的是，這里“項目改造權”結合項目實際，可以是入圍企業資格、改造主體資格，還可以是土地使用權。

　　（五）附則部分。主要明確相關適用范圍和施行規定。

　　三、重點條款解讀

　　（一）關于基礎數據調查。

　　開展基礎數據調查的主要目的，是為后續項目經濟測量提供準確數據依據。基礎數據調查的內容主要為擬改造片區內的土地、房屋、人口、歷史文化遺存、公益性設施等現狀情況。

　　調查主體根據擬改造片區所在區域進行區分：石岐、東區、西區、南區和岐江新城規劃區內等重點范圍，由市城市更新局組織屬地鎮街政府開展；前述區域以外的，由市城市更新局指導屬地鎮街政府開展。基礎數據調查結果由市城市更新局統一入庫管理，并按規定公開。

　　（二）關于項目開發量測算。

　　開發量測算是項目經濟平衡的核心內容。城市更新單元內的開發量建設量包括基礎開發量和允許開發量。基礎開發量主要考慮項目自身改造成本及其承擔的公益性設施建設成本，該部分不計收土地出讓價款，每個項目的基礎開發量可通過后續配套出臺的測算規則相應計算確定。允許開發量是在城市密度分區的管控下通過城市設計確定。允許開發量與基礎開發量部分的差額，通過公開競價方式確定應繳交的土地出讓價款。需要說明的是，經測算允許開發量等于基礎開發量時，認為項目仍屬經濟可行的。

　　（三）關于用地貢獻規定。

　　為加快補齊基礎設施和公共服務設施短板，《辦法》明確除改造為工業用途或非經營性用途的項目外，全面改造項目須分類無償移交政府建設用地，或者以幢、梯或層為基本單位無償移交建筑面積。其中：

　　（一）按城市更新單元規劃實施的項目，無償移交建設用地面積不小于項目總用地面積的15%，且不小于3000平方米；按前述比例計算用地面積小于3000平方米的，應當改為無償移交不少于項目計容總建筑面積10%的建筑面積。該種情形，移交建設用地優先于移交建筑面積。

　　（二）按現行控制性詳細規劃實施的項目，無償移交建設用地面積不小于項目總用地面積的15%，且不小于3000平方米；或者無償移交不少于項目總計容面積10%的建筑面積。該種情形，結合項目用地實際，可以二選一。

　　此外，為與我市土地公開出讓的現行政策銜接，《辦法》明確，對按現行征收及存量建設用地收儲政策實施政府整備后改造的情形，按照我市國有建設用地公開出讓有關公建設施配建和移交規定執行。

　　（四）關于支持土地整合。

　　為促進土地整合，逐步解決碎片化用地問題，《辦法》結合省政策提出了三條支持措施：

　　1.改造范圍內多宗用地，允許參照《廣東省人民政府關于深化改革加快推動“三舊”改造促進高質量發展的指導意見》（粵府〔2019〕71號）第（七）條規定，將房地產相關權益轉移到單一主體實施改造，并明確原房地產權利人憑經批準的改造方案，可以按照《廣東省“三舊”改造稅收指引（2019 年版）》（粵稅發〔2019〕188號）有關規定免征增值稅、土地增值稅。為促進土地整合，《辦法》還明確，村企合作改造的，村集體名下的國有用地，可以通過市公共資源交易平臺公開遴選合作企業，并參照前述規定將房地產相關權益轉移到該村集體與合作企業約定的單一主體實施改造。

　　2.結合我市歷史用地情況，為促進土地整合，明確在符合規劃、權屬清晰、土地證載面積不增加的前提下，經相關土地權利人同意，允許對項目建設用地界線進行適當調整。但為規范操作，參照省政策關于“三地”占主體地塊比例的規定，要求調整前后界線范圍重合度應達到97%以上。

　　3.根據《廣東省人民政府關于深化改革加快推動“三舊”改造促進高質量發展的指導意見》（粵府〔2019〕71號）有關規定，明確位置相鄰的集體建設用地與國有建設用地，可憑經批準的改造方案，由相關村集體和政府聯合一并打包供應、確定土地使用權人，實行統一規劃、統一改造。

　　（五）關于土地供應方式。

　　《辦法》結合省政策規定，明確城市更新項目的國有建設用地供地方式主要包括：

　　1.政府整備后供應為住宅、商服、工業等經營性用途的，采用公開方式出讓土地使用權。

　　2.除第1種情形外，邊角地、夾心地、插花地或者通過公開遴選市場主體統一實施改造的項目用地，可以采用協議方式出讓。需要強調的是，為規范土地后續開發經營，《辦法》要求屬完善歷史用地手續后供地、原權利人為自然人的，應供地到該自然人為股東且股份比例與用地協議約定比例一致的項目公司。

　　3.符合國家《劃撥用地目錄》（國土資源部令第9號）規定的，可以采用劃撥方式供地。