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　　政策文件：《中山市人民政府辦公室關于印發中山市征收農村集體土地留用地管理辦法的通知》

　　根據省有關征地留用地的管理規定，結合本市實際情況，我市制定了《中山市征收農村集體土地留用地管理辦法》（中府辦〔2018〕40號，簡稱《辦法》），于2018年9月21日起實施。根據《中山市行政機關規范性文件管理規定》（中府〔2015〕14號）的相關規定，現就文件解讀如下：

　　一、制定《辦法》的政策背景  

　　征地留用地（簡稱留用地），是指國家征收農村集體土地后，按實際征收土地面積的一定比例安排給被征地農村集體經濟組織用于發展生產的建設用地。  

　　《中華人民共和國土地管理法》第四十七條對征收土地應按照土地原用途進行補償作出了規定。1993年，廣東省人民政府頒布的《廣東省征地管理規定》（粵府〔1993〕94號）已經明確要求征地時要安排10％的留用地給農村集體經濟組織使用。2009年，省政府辦公廳正式出臺《廣東省征收農村集體土地留用地管理辦法（試行）》（粵府辦〔2009〕41號），對留用地的定義、適用范圍、指標管理、報批方式等進行規范，并要求各地級以上市人民政府根據該辦法精神，結合各地區自身實際情況，制定本市征收農村集體經濟組織土地留用地管理具體實施辦法。

　　2016年，為進一步完善我省留用地安置政策，著力解決部分地區留用地安置不到位等問題，省政府辦公廳頒布《廣東省人民政府辦公廳關于加強征收農村集體土地留用地安置管理工作的意見》（粵府辦〔2016〕30號），從明確留用地安置具體要求、加強留用地報批規范管理、有序推進留用地開發建設、建立留用地管理長效機制等方面，對我省留用地安置、管理做出更為詳細的規定。按照《廣東省征收農村集體土地留用地管理辦法》的有關精神和要求，我市應擬定符合地方實際情況、有利于留用地統一管理和土地節約集約利用的管理辦法。

　　二、明確我市留用地安置管理的指導思想和總體思路  

　　按照《中共廣東省委廣東省人民政府關于解決社會保障若干問題的意見》（粵發〔2007〕14號）、《廣東省征收農村集體土地留用地管理辦法（試行）》（粵府辦〔2009〕41號）、《廣東省人民政府辦公廳關于加強征收農村集體土地留用地安置管理工作的意見》（粵府辦〔2016〕30號）等文件精神，結合我市留用地政策實施實效和主要問題，確立了“切實保障被征地農民合法權益、積極穩妥解決歷史遺留問題、規范統一留用地安置標準、加強留用地管理市級統籌”的指導思想和總體思路，通過《辦法》的制定實施，妥善解決我市留用地歷史遺留問題，打開留用地統一規范管理的新局面，促進我市土地管理市級統籌和土地節約集約利用。

　　三、進一步明確留用地的概念和用途  

　　《辦法》在《廣東省征收農村集體土地留用地管理辦法（試行）》（粵府辦〔2009〕41號）的基礎上，對留用地的概念直接明確為：“本辦法所稱的征收農村集體經濟組織土地所需的留用地（下稱留用地），是指國家征收農村集體土地后，按實際征收土地面積的一定比例，作為征地安置另行安排給被征地農村集體經濟組織用于發展生產的工業或商業用地”，對留用地是安排給被征地農村集體用于生產發展（而非居住）的建設用地再次做了強調，同時規定了我市留用地安置用途必須為工業或商業，確保《辦法》實施后基本杜絕留用地安置用途不規范導致的一系列問題。

　　四、統一規范了我市留用地安置的相關標準  

　　（一）規范了留用地選址標準。《辦法》第二條明確了留用地選址應遵循的原則，其中第一款明確留用地選址應在實際征收土地的范圍外，為留用地面積計算和將留用地選址、報批與實際征收土地明確區分開來提供政策依據；同時，第三款根據我省建設用地指標管理制度改革的趨勢和我市實際情況，明確“鼓勵利用批而未供等存量建設用地安置留用地”，以降低我市批而未供土地存量，爭取省獎勵建設用地年度計劃指標。  

　　（二）統一我市留用地安置比例標準。《辦法》第三條規定：“留用地按實際征收農村集體經濟組織土地面積（不包含征收后用于安置該農村集體經濟組織的土地面積）的10%至15%安排，包含道路、綠化等公共配套用地面積”，并進一步明確了作商業用途的留用地，按實際征收土地面積10%安排，作工業用途的留用地，按實際征收土地面積15%安排。為《辦法》實施后我市留用地安置工作提供了統一、明確的標準，減少因安置標準不統一帶來的征地矛盾，提高政府公信力和征地安置工作效率。

　　（三）規范了留用地安置應采取折算貨幣補償方式的情形。在《廣東省征收農村集體土地留用地管理辦法（試行）》（粵府辦〔2009〕41號）和《廣東省人民政府辦公廳關于加強征收農村集體土地留用地安置管理工作的意見》（粵府辦〔2016〕30號）相關規定的基礎上，《辦法》第六條進一步明確了我市留用地安置應采用折算貨幣補償方式的四種情形：一是被征地農村集體要求采用折算貨幣補償的；二是被征地農村集體所屬土地范圍內沒有符合土規、城規的土地可供安排的；三是被征地農村集體就留用地選址不能與市、鎮（區）人民政府協商一致的；四是留用地安置面積小于5畝的。其中第四種情形，目的是降低我市土地碎片化程度，促進土地集中連片開發、集約利用。

　　（四）明確了留用地轉讓的相關要求。留用地如何轉讓是已取得留用地的農村集體經濟組織比較關注的問題，《辦法》按照省相關文件精神，明確了“以無償返撥方式取得的留用地土地使用權可轉讓給第三方，轉讓前按程序辦理補辦出讓用地手續，不需補繳土地出讓金”。  

　　（五）明確了留用地歷史遺留問題的解決方法。經統籌研究，《辦法》第十一條明確了對辦法頒布前已簽訂征地協商協議，或已在發改部門立項，或已納入市儲備計劃項目的留用地安置問題，由征地單位與被征地集體協商解決，以穩妥處理歷史遺留留用地問題，減少因征地或留用地問題引發社會不穩定因素。