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城鄉(xiāng)融合發(fā)展是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是黨的十九大作出的重大決策部署，是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。長期以來，我國城市與農(nóng)村之間存在很深的體制鴻溝，城鄉(xiāng)居民在生活水平、財產(chǎn)權(quán)利、身份和所獲公共服務(wù)等方面存在長期未見收斂的差距。新世紀(jì)以來，三農(nóng)問題成為中央決策的重中之重。2003年我國宣布取消農(nóng)業(yè)稅，隨后大幅增加涉農(nóng)事項(xiàng)的財政補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付。城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大的趨勢逐步得到遏制。但必須看到，在全局性重大關(guān)系中，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡仍是最大的不平衡，農(nóng)村發(fā)展不充分仍是最大的不充分；也必須清醒認(rèn)識到，財政補(bǔ)貼替代不了改革，局部改革也替代不了全面改革。弱鄉(xiāng)村不可能有強(qiáng)中國，要實(shí)現(xiàn)中央提出“兩個一百年”奮斗目標(biāo)及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)，必須徹底破除城鄉(xiāng)二元體制和二元結(jié)構(gòu)，順應(yīng)城鄉(xiāng)融合大趨勢，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重大意義

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是破解新時代社會主要矛盾、解決發(fā)展不平衡不充分問題的最有力抓手。從城鄉(xiāng)關(guān)系層面看，解決發(fā)展不平衡不充分問題，要求我們更加重視鄉(xiāng)村。城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程，不能以農(nóng)業(yè)萎縮、鄉(xiāng)村凋敝為代價，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村是互促共進(jìn)、共生共存的。毛澤東同志曾指出，城鄉(xiāng)必須兼顧，必須使城市工作和鄉(xiāng)村工作、使工人和農(nóng)民、使工業(yè)和農(nóng)業(yè)緊密地聯(lián)系起來，決不可以丟掉鄉(xiāng)村、僅顧城市。鄧小平同志也講過，城市搞得再漂亮，沒有農(nóng)村這一穩(wěn)定的基礎(chǔ)是不行的。很多城市確實(shí)很華麗很繁榮，但很多農(nóng)村跟歐洲、日本、美國等相比差距還很大。如果一邊是越來越現(xiàn)代化的城市，一邊卻是越來越蕭條的鄉(xiāng)村，那也不能算是實(shí)現(xiàn)了中華民族偉大復(fù)興。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。我國現(xiàn)代化同西方發(fā)達(dá)國家有很大不同，西方發(fā)達(dá)國家是一個“串聯(lián)式”的發(fā)展過程，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化順序發(fā)展，發(fā)展到目前水平用了200多年時間；我們要后來居上，把“失去的二百年”找回來，決定了必然是一個“并聯(lián)式”的過程，“四化”是疊加發(fā)展的。在工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)還是“四化同步”的短腿，沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，沒有農(nóng)村繁榮富強(qiáng)，沒有農(nóng)民安居樂業(yè)，國家現(xiàn)代化是不完整、不全面、不牢固的。到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，大頭重頭在“三農(nóng)”，必須向農(nóng)村全面發(fā)展聚焦發(fā)力，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民與國家同步基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。到2050年把我國建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，基礎(chǔ)在“三農(nóng)”，必須讓億萬農(nóng)民在共同富裕的道路上趕上來，讓美麗鄉(xiāng)村成為現(xiàn)代化強(qiáng)國的標(biāo)志、美麗中國的底色。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是拓展發(fā)展空間的強(qiáng)大動力。我國城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)的矛盾比較突出，但差距也是潛力。如期實(shí)現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)并向第二個百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)，最大的潛力和后勁在農(nóng)村。鄉(xiāng)村大量資源要素一旦得以與全國甚至全球大市場相對接，普遍能夠釋放可觀的紅利。比如，城鄉(xiāng)不同產(chǎn)權(quán)不同位置的建設(shè)用地一旦納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的大市場，將大幅降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)的用地成本，普惠性增強(qiáng)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的競爭力，有效延續(xù)我國制造業(yè)在世界范圍內(nèi)的成本優(yōu)勢；鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)和高效現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施的發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)下行中對農(nóng)民增收越來越重要，有助于吸納城市龐大消費(fèi)需求，刺激廣大農(nóng)村的內(nèi)需；而農(nóng)村土地綜合整治和新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)，以及更多戶籍農(nóng)民進(jìn)城，則可以有效拉動投資和消費(fèi)。

城鄉(xiāng)二元分割的主要矛盾

我國城鄉(xiāng)關(guān)系正在發(fā)生新的變化，城鄉(xiāng)之間人口對流互動明顯增多，一些資本開始下鄉(xiāng)尋找發(fā)展機(jī)會，城鄉(xiāng)之間的分工與互聯(lián)互通增強(qiáng)，城鄉(xiāng)融合的大趨勢正在逐步顯現(xiàn)。在此背景下，現(xiàn)有制度越來越跟不上這種變化，某些領(lǐng)域的改革滯后甚至產(chǎn)生了阻礙，帶來了一系列問題。

城鄉(xiāng)規(guī)劃分割影響各類要素在鄉(xiāng)村合理落地。城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化是指引城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會融合發(fā)展、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間發(fā)展布局、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要保障。我國存在城市和鄉(xiāng)村兩個規(guī)劃體系、兩套規(guī)劃管理制度，在規(guī)劃方面存在城鄉(xiāng)脫節(jié)、重城市輕農(nóng)村的問題。城市一般都有規(guī)劃，但不少農(nóng)村規(guī)劃缺位，相當(dāng)一部分鄉(xiāng)村無規(guī)劃或規(guī)劃不實(shí)用，宅基地違規(guī)亂建，有新房沒新村、有新村沒新貌，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等布局整體上缺乏科學(xué)指引。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保等統(tǒng)籌發(fā)展，離不開城鄉(xiāng)規(guī)劃的銜接和融合，離不開科學(xué)合理布局。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)模糊制約了權(quán)能釋放和價值顯化。產(chǎn)權(quán)制度是市場經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)性制度，明晰產(chǎn)權(quán)是推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和市場化配置的前提和保障。對農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)進(jìn)行確權(quán)，是保障農(nóng)民意愿得到充分尊重、保護(hù)農(nóng)民利益不受侵犯的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)還很模糊，缺乏清晰準(zhǔn)確的文本記錄。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等確權(quán)頒證工作尚未全面完成。農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、權(quán)責(zé)不明確、保護(hù)不嚴(yán)格，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定和收益分配權(quán)量化到戶等改革還在探索之中，由此導(dǎo)致集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)虛置、經(jīng)營收益不清、分配不公開。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺尚未建立，產(chǎn)權(quán)資本化和退出通道不暢。

人口在城鄉(xiāng)之間自由流動的制度門檻較高。一部分農(nóng)村勞動力在城鎮(zhèn)和農(nóng)村流動，是我國現(xiàn)階段乃至相當(dāng)長歷史時期都會存在的現(xiàn)象。在農(nóng)民進(jìn)城仍是大趨勢的情況下，既留住本地人才，又暢通城市智力資源、人力資本下鄉(xiāng)通道，是城鄉(xiāng)融合的要求，也是鄉(xiāng)村振興的重要保障。城鄉(xiāng)二元壁壘，最頑固在戶籍。從城市看，一些外來人口比重較高且落戶意愿較強(qiáng)的重點(diǎn)地區(qū)，對外來人口尤其是普通勞動者落戶設(shè)置隱性門檻，大量在城鄉(xiāng)之間流動的人口長期處于不穩(wěn)定狀態(tài)，不僅導(dǎo)致潛在消費(fèi)需求難以釋放、城鄉(xiāng)雙重占地問題很難解決，還會帶來大量社會矛盾風(fēng)險。從鄉(xiāng)村看，我國的農(nóng)村仍處于在相對封閉的環(huán)境下、依托農(nóng)村自身要素搞建設(shè)談發(fā)展，農(nóng)村就是農(nóng)民，外人很難進(jìn)；農(nóng)民在農(nóng)村只能搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，靠農(nóng)業(yè)收入養(yǎng)活自己；如果農(nóng)村遇到一些困難，依靠財政補(bǔ)貼還是主導(dǎo)思路，這導(dǎo)致鄉(xiāng)村缺人氣、缺生機(jī)，村莊空心化、農(nóng)戶空巢化、農(nóng)民老齡化不斷加劇，鄉(xiāng)村內(nèi)生活力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，整體發(fā)展水平亟待提升。

城鄉(xiāng)土地權(quán)能長期不平等。城鄉(xiāng)二元土地制度是當(dāng)前影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展最重要的制度，是牽動城鄉(xiāng)兩個地理空間和工農(nóng)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵性問題。城鄉(xiāng)二元土地制度改革不破題，不僅農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化會受到影響，整個國家現(xiàn)代化進(jìn)程也會受阻。我國土地制度具有明顯的城鄉(xiāng)分立特征，城鄉(xiāng)土地市場嚴(yán)重分割，農(nóng)村土地?zé)o法通過市場實(shí)現(xiàn)充分流轉(zhuǎn)。土地增值收益在城鄉(xiāng)之間分配嚴(yán)重不公，不僅導(dǎo)致農(nóng)村土地價值受到抑制和剝奪，也造成農(nóng)村集體建設(shè)用地大量空置閑置和隱性流轉(zhuǎn)。大城市郊區(qū)市民進(jìn)入周邊農(nóng)村租住或不合法買賣房屋較為普遍，在現(xiàn)行制度體系下極易發(fā)生產(chǎn)權(quán)糾紛。廣大遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村地區(qū)難以享受城鎮(zhèn)化中的土地增值收益，不同區(qū)域農(nóng)民之間的財產(chǎn)性收入差距巨大。

城鄉(xiāng)金融資源配置不合理。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的血脈，城鄉(xiāng)融合發(fā)展亟須為農(nóng)村注入金融服務(wù)和資金活水。我國城鄉(xiāng)之間金融制度安排存在明顯差異，農(nóng)村金融服務(wù)供給嚴(yán)重不足，貸款難、貸款貴的資金脫農(nóng)現(xiàn)象明顯，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信貸可獲得性較差。城鄉(xiāng)抵押權(quán)利不平等，城鎮(zhèn)居民住房產(chǎn)權(quán)、大部分國有土地使用權(quán)、企業(yè)設(shè)備等都可以用于抵押，農(nóng)村的宅基地使用權(quán)、生產(chǎn)周期長的經(jīng)濟(jì)作物、養(yǎng)殖的豬羊、企業(yè)投資的設(shè)備廠房，不能作為抵押的標(biāo)的物。城鄉(xiāng)資金價格也不平等，農(nóng)村居民或企業(yè)融資要比城市居民付出更高的成本。農(nóng)村征信體系缺失，導(dǎo)致信息不對稱、貸款審核難度大。城鄉(xiāng)金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)村覆蓋延伸不足，城鄉(xiāng)網(wǎng)點(diǎn)占有率和覆蓋率差距較大。

城鄉(xiāng)公共資源配置失衡。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必須在城鄉(xiāng)公共資源均衡配置制度安排上取得重大突破。城鄉(xiāng)差距大最直觀的是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)差距大，這類公共產(chǎn)品供給機(jī)制存在典型二元分割特點(diǎn)，城市基礎(chǔ)設(shè)施和教育醫(yī)療等公益事業(yè)幾乎全部由國家財政投入，而農(nóng)村公益事業(yè)除部分政府財政投入外主要依靠農(nóng)民自己，這一制度安排造成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)嚴(yán)重落后于城市。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)差異較大，例如，在一些大城市近郊農(nóng)村，道路配置只能按照一般鄉(xiāng)村道路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重不符合實(shí)際需求。

城鄉(xiāng)社會治理體系不健全。城鄉(xiāng)社會治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，事關(guān)黨和國家大政方針的貫徹落實(shí)，事關(guān)居民群眾切身利益。隨著農(nóng)村人口大規(guī)模外流、現(xiàn)代城市文明向農(nóng)村滲透，傳統(tǒng)農(nóng)村社會的超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)被逐步打破，農(nóng)村社會治理體制受到很大沖擊、面臨前所未有的挑戰(zhàn)。一些農(nóng)村基層黨組織軟弱渙散，農(nóng)村社會治理陷入自治弱化、法治缺位、德治不彰的困難局面，村民大會“會難開、事難議”，情理大于法。大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市后，無法融入城市社會治理體系，城市中形成了二元社區(qū)和二元社區(qū)治理，弱化了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對城市的認(rèn)同感和歸屬感，埋下社會治理隱患。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作機(jī)制不完善。三農(nóng)工作是全黨工作的重中之重，城市工作在黨和國家工作全局中舉足輕重，二者相輔相成、缺一不可。當(dāng)前，黨領(lǐng)導(dǎo)三農(nóng)工作的體制機(jī)制、干部隊(duì)伍、農(nóng)村基層組織還不能很好適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需求，特別是一些農(nóng)村基層黨組織難以有效承擔(dān)起凝聚村民的責(zé)任，村干部隊(duì)伍青黃不接、后繼乏人。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形勢較好的情況下，很多地方在實(shí)際工作中放松三農(nóng)工作，說起來重要、干起來次要、忙起來不要。6億農(nóng)民的積極性、主動性和創(chuàng)造性仍處于被動潛藏狀態(tài)，還沒有在黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下充分調(diào)動起來。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度政策取向

走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，必須實(shí)行新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興兩手抓，以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為核心，清除阻礙要素下鄉(xiāng)各種障礙，促進(jìn)鄉(xiāng)村融入全國大市場，推動城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)權(quán)能平等化、要素交換順暢化、公共資源均等化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化、居民收入均衡化，形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的城鄉(xiāng)發(fā)展新格局。

毫不含糊地堅持和加強(qiáng)黨對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)。確保黨在推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展中始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方，自覺維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮各級黨組織作用，在深化改革中體現(xiàn)黨的決心和意志，在完善政策中體現(xiàn)黨的民心導(dǎo)向，在基層組織建設(shè)中突出黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，使人心不斷凝聚、人民得到實(shí)惠，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供堅強(qiáng)有力的政治保障。各級黨委和政府在推進(jìn)工作中，要把城鄉(xiāng)作為一張圖描繪、一盤棋布局，推動農(nóng)村開門借力，善用城市龐大消費(fèi)需求和各類人才、技術(shù)、資本、商業(yè)模式，讓愿意在農(nóng)村的人過得安心；推動城市敞開大門，順應(yīng)農(nóng)民進(jìn)城大趨勢，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，讓進(jìn)城的農(nóng)民進(jìn)得放心，雙向提高城市和鄉(xiāng)村的相互開放度。

堅持破除二元體制重塑城鄉(xiāng)關(guān)系。圍繞人往哪里去、地從何處來、錢從哪里出、權(quán)能如何用的大邏輯，把城市和鄉(xiāng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)作為一個整體設(shè)計制度框架。改革完善城鄉(xiāng)一張圖的規(guī)劃體制，破除規(guī)劃嚴(yán)重脫節(jié)缺位矛盾。夯實(shí)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，破除城鄉(xiāng)土地權(quán)能不平等難題。建立城鄉(xiāng)通開的人口遷徙制度，破除城鄉(xiāng)人口流動制度壁壘。搭建城鄉(xiāng)普惠的金融服務(wù)體系，破除資本供給不均弊端。健全城鄉(xiāng)均衡的公共資源配置機(jī)制，改變長期以來公共資源錯配局面。完善城鄉(xiāng)共治的生態(tài)環(huán)保制度，實(shí)現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)與美麗經(jīng)濟(jì)互促共進(jìn)。構(gòu)建城鄉(xiāng)同頻共振的文化交融機(jī)制，提升城鄉(xiāng)文化文明內(nèi)涵。健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，促進(jìn)黨組織開枝散葉。推進(jìn)各項(xiàng)改革相互配套助力，綜合放大改革紅利。

堅持創(chuàng)新政策體系補(bǔ)齊鄉(xiāng)村短板。優(yōu)化政策設(shè)計，打好政策組合拳，推動城鄉(xiāng)間公共資源配置該調(diào)整的調(diào)整、政策支持該平等的平等，改變城鄉(xiāng)間不協(xié)調(diào)的財政、金融、土地、人才和產(chǎn)業(yè)等政策安排，引導(dǎo)鄉(xiāng)村增強(qiáng)自身造血功能和內(nèi)生發(fā)展能力。制定市民下鄉(xiāng)消費(fèi)促進(jìn)政策，釋放城市居民龐大消費(fèi)需求。實(shí)行人才上山下鄉(xiāng)激勵政策，實(shí)現(xiàn)能人跟著政策走、老鄉(xiāng)跟著能人走。實(shí)施建設(shè)用地高效利用政策，激發(fā)鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)新動能。健全財政資金支持政策，強(qiáng)化政府資金引領(lǐng)帶動作用。完善金融服務(wù)保障政策，改善城鄉(xiāng)融合發(fā)展項(xiàng)目融資環(huán)境。明確工商資本下鄉(xiāng)政策邊界，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益。規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織行為，維護(hù)城市資本合法權(quán)益。創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展引導(dǎo)政策，合理引導(dǎo)城市產(chǎn)業(yè)向鄉(xiāng)村延伸轉(zhuǎn)移。

堅持遵循發(fā)展規(guī)律探索多元路徑。認(rèn)清城鄉(xiāng)差異性和發(fā)展分化特征，注重規(guī)劃先行、突出重點(diǎn)、分類施策、典型引路，不搞一刀切，立足城鄉(xiāng)不同定位推動產(chǎn)業(yè)、文化、環(huán)境、建筑等相得益彰，立足鄉(xiāng)村不同類型促進(jìn)該振興的振興、該還綠的還綠、該復(fù)墾的復(fù)墾，立足地區(qū)不同實(shí)際走大帶小、好帶差等差別化城帶鄉(xiāng)發(fā)展路徑。創(chuàng)建城鄉(xiāng)區(qū)域間的梯度推進(jìn)機(jī)制，率先在大中城市近郊和發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)，有序在中遠(yuǎn)郊有條件雙向融合要素、形成城與鄉(xiāng)過渡帶的城鄉(xiāng)“驛站”推進(jìn)，穩(wěn)步在相對遠(yuǎn)離城市但自然歷史文化資源豐富的鄉(xiāng)村推進(jìn)。選擇有一定經(jīng)驗(yàn)的市縣兩級設(shè)立國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，支持在城市建成區(qū)外及城中村、兼用城市先進(jìn)要素和鄉(xiāng)村土地或勞動力的城鄉(xiāng)融合典型項(xiàng)目發(fā)展，以點(diǎn)帶面、以少帶多、次第落子，引導(dǎo)形成規(guī)模。（國家發(fā)展改革委發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃司 周南）